Ouverture à la concurrence (chapitre 2) : Autorité organisatrice des transports, Autorité organisatrice des mobilités. Transferts de compétences. SNCF : de quoi parle-t-on ?

UN PEU D'HISTOIRE POUR COMPRENDRE L'EVOLUTION DU RÔLE DES REGIONS

(certains aspects sont évidemment simplifiés)

La SNCF a été créée par décret-loi le 31 août 1937 par la fusion des Compagnies privées préexistantes qui étaient en faillite . Elle est d'abord une société anonyme d'économie mixte par convention entre ces compagnies et l'Etat, convention qui stipulait notamment le dédommagement de ces Compagnies durant 45 ans. En 1983, la SNCF devient un Epic (Etablissement Public Industriel et Commercial) dont l'Etat est l'unique actionnaire.

Cependant, les Régions ont pris rapidement dans l'organisation des transports et notamment le transport ferroviaire une place majeure.

Le rôle de ces dernières est défini assez tôt et dans le même temps va évoluer au fil des différentes réformes

En 1982, dans le cadre des lois de décentralisation, la LOTI (Loi d'Organisation des Transports Intérieurs) distingue l'organisation des transports par les Régions et l'exploitation par la SNCF. 

Les Régions commencent à signer des conventions avec la SNCF laquelle, dès 1987, crée une marque spécifique TER qui désigne les Transports Express Régionaux incluant également les dessertes en car. La marque TER va également désigner un matériel ferroviaire spécifique conçu pour le transport régional.

Dans ce contexte, la SNCF chapeaute et encadre les communications entre les Régions, faisant la preuve que c'est bien la SNCF qui assure la continuité du service ferroviaire régional sur tout le territoire.

La réforme de 1997 qui sépare le gestionnaire de l'infrastructure (les rails) et l'exploitant proprement dit (les trains) aura pour conséquence de confier aux Régions la définition du service de transport, la politique tarifaire et la vente des billets et abonnements. 

Après une phase dite d' "expérimentation", en 2000, les Régions se voient transférer par la loi SRU (Solidarité et Renouvellement Urbain) la gestion des services ferroviaires  régionaux et des services routiers qui peuvent venir en substitution.

Les Régions acquièrent ainsi le statut d'Autorité organisatrice des transports (AOT)

Quelques remarques

Les dispositions de la loi SRU ne concernent pas uniquement les transports. Cependant, dans ce domaine, elle autorise la RATP à créer des filiales pour répondre aux appels d'offre à l'étranger, filiales qui vont d'ailleurs concurrencer celles de la SNCF.

Elle confie au conseil régional d'Ile-de-France la présidence du Syndicat des transports d'Ile-de-France (STIF) qui est l'autorité organisatrice de la Région parisienne.

Cet article fait suite au 1er chapitre : 

AUTORITE ORGANISATRICE DES TRANSPORTS ET AUTORITE ORGANISATRICE DE LA MOBILITE

Ces deux dénominations sont souvent confondues du fait sans doute que les compétences s'enchevêtrent. Mais elles recouvrent des spécificités bien précises.

L'AOM (autorité d'organisation de la mobilité) se situe au niveau local : commune, communauté d'agglomération, communauté urbaines ou métropole. Elle assure l'exploitation du transport urbain (autobus, tram, métro) de façon directe en régie ou par délégation à des entreprises privées.

Elle participe à l'équilibre financier des services grâce au versement mobilité (anciennement versement transport) prélevé sur la masse salariale des entreprises de plus de 10 salariés situées dans le Périmètre des Transports Urbains. Le taux de ce versement, fixé par la collectivité, est compris entre 1,6 % et 2,95 %.

La région chef de file des transports
Avec l’adoption de la loi MAPTAM (loi de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles - 2014), la Région est le chef de file de l’intermodalité et de la complémentarité entre les modes de transports. En tant que tel, l’échelon régional est désormais chargé de coordonner son action avec celle des AOM et de définir des règles générales relatives à l’intermodalité entre les services publics de transport et de mobilité dans le cadre du schéma régional d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires (SRADDET). Toutes dispositions que la Loi d'Organisation des Mobilités (LOM -2019) reprend. 

Article de 2017 :

https://www.gart.org/actualite/repartition-de-competence-transport-entre-collectivites-territoriales/

L'AOT (autorité d'organisation des transports) se situe au niveau de l'Etat et des Régions. Le rôle de ces dernières est défini assez tôt et dans le même temps va évoluer au fil des différentes réformes

En 1982, dans le cadre des lois de décentralisation, la LOTI (Loi d'Organisation des Transports Intérieurs) distingue l'organisation des transports par les Régions et l'exploitation par la SNCF. (voir plus haut)

La Région Autorité organisatrice du transport collectif d'intérêt régional

1- L'évolution des compétences

Avec la loi dite SRU, depuis janvier 2002, les Régions avaient la responsabilité de l'organisation et du financement des services ferroviaires régionaux de voyageurs et des services routiers effectués en substitution de ceux-ci.

L'Etat restait le garant et la SNCF l'exploitant, ce qui maintenait un système cohérent et unique sur tout le territoire national. Dans ce cadre, les Régions peuvent fixer les tarifs des services ferroviaires en respectant les principes du système tarifaire national de la SNCF.

A compter du 1er janvier 2017, la loi de Nouvelle organisation territoriale de la République (NOTRe) du 7 août 2015, transfère la compétence transport précédemment exercée par les départements aux Régions. Cette compétence inclut désormais les transports routiers interurbains qui s'ajoutent ainsi au transport routier de substitution auquel se limitait la compétence des Régions dans le cadre de la loi SRU.

La Région devient ainsi pleinement l'autorité organisatrice du transport collectif d'intérêt régional. Ce qui donne lieu à convention. Elle voit ses compétences s'étendre du rail à la route. Elle fixe, en relation pour l'instant avec SNCF Voyageurs région par région, le nombre de circulations. Elle est donc responsable du cadencement et des correspondances, deux éléments essentiels pour la dynamique du réseau.

Elle peut également "ajuster" l'offre comme cela a été le cas en Région Normandie au mois de mars 2022 où la suppression de 19 trains a été actée pour une durée indéterminée. Dans ce cas, un avenant a été présenté en Commission Permanente le 7 avril 2022 modifiant la Convention signée entre la Région et SNCF Voyageurs Régional. Avenant adopté à la majorité des voix contre 6 (Laurent BEAUVAIS, Véronique BEREGOVOY, Mélanie BOULANGER, Rudy L'ORPHELIN, Anna PIC, Bastien RECHER).

https://mobilite.normandie.fr/webdelib/files/unzip//seance_136607/235_d1657187895489.pdf

Le GART (Groupement des Autorités Responsables des Transports) définit ce que sont les AOMR (Autorités Organisatrices des Mobilités Régionales) qui sont les instances qui ont pour fonction, selon la LOM et dans le cadre de l "ouverture à la concurrence" de gérer « l’intermodalité et de la complémentarité entre les modes de transports ».

Dans ce cadre des bassins de mobilité sont définis. Un contrat de mobilité doit être élaboré qui associe les différents acteurs, dont les gestionnaires de gare et de pôle d'échanges.

Le transfert des Trains d'Equilibre du Territoire (2016)

C'est dans ce contexte en 2016 que l'Etat, Autorité Organisatrice (AO), sous le gouvernement Hollande, décide de transférer la gestion et le financement de la plupart des Trains d'Equilibre du Territoire (Intercités) aux Régions, reprise des trains de jour qui donne lieu à des conventions entre les Régions et  l'Etat, celui-ci voulant se débarrasser de ces lignes jugées non rentables à l'époque. Ce transfert sera définitif au 1er janvier 2020. C'est ainsi que suite au désengagement de l'Etat, les Régions prendront en charge la gestion de lignes nationales.

L'Etat ne conservera sous sa responsabilité que quatre lignes TET (Intercités) de jour et deux lignes de nuit, les autres disparaissant. Ce transfert signe donc la mise en berne des TET et des trains de nuit dont deux lignes survivent grâce à la mobilisation citoyenne.

Lire à ce sujet cet article de juillet 2016 d'un amoureux du train.

Le cas de la Région Hauts-de-France : En contrepartie, l’État versera une dotation annuelle de 15 millions d’euros à la Région et financera l’acquisition de 10 rames Regiolis de nouvelle génération. La Région consacre 250 millions d’euros pour acheter des trains à 2 étages Régio2N, fabriqués en Hauts-de-France, budget complété par un versement de l’État de 150 millions d’euros.

La Normandie est la première région à reprendre ces lignes IC, (5 au total : Paris – Rouen – Le Havre, Paris – Caen – Cherbourg/Trouville-Deauville, Paris – Granville, Caen – Le Mans – Tours et Paris – Évreux – Serquigny) qui traversent son territoire. La convention est signée avec l'Etat lequel s'engage à financer l'achat de matériel ferroviaire neuf pour équiper les lignes Paris-Caen-Cherbourg et Paris-Rouen-Le Havre. Ce seront 40 rames Omnéo prémium qui remplaceront les trains Corail. La ligne Paris-Granville bénéficie de 15 rames neuves Régiolis B 84500 achetées par l'ancienne Région Basse Normandie et livrées entre 2014 et 2016. Tandis que la desserte Caen-Tours utilise des rames X TER tricaisses (3 voitures) rénovées récemment.

La Région au cœur de l'impulsion et des décisions. Rouvrir une "petite ligne" en 2022 c'est possible.

Un cas d'école : Région Occitanie pour comprendre comment le processus peut se dérouler de façon positive.

Le 29 août 2022, fermée depuis 50 ans (en 1973) la ligne Pont-Saint-Esprit Avignon Nîmes rouvrira. Résultat de la volonté de la Région Occitanie après une concertation menée depuis 2016. 

• Concertation
• Réouverture de ligne et de desserte avec réaménagement de gares et de haltes.
• Cadencement soigneusement étudié.
• Tarification attractive

2 - La liberté tarifaire

Lors de la régionalisation des TER en 2002, les tarifs étaient fixés sur les barèmes nationaux, en fonction de la distance parcourue, et selon des catégories prédéfinies d'usagers (1ère/2è classe, famille nombreuse, militaire...). Le tarif appliqué est un tarif kilométrique dégressif sur lequel s'appliquent d'éventuelles réductions

Exemple sur ce tableau qui date de 1982

La loi de 2014 portant réforme ferroviaire met fin à la séparation entre Réseau ferré de France (RFF) et la SNCF; elle prétend stabiliser la dette du secteur ferroviaire et préparer l'ouverture à la concurrence du transport intérieur de passagers (en 2022 au plus tard).

La loi renforce le contrôle de l'Autorité de régulation des activités ferroviaires (ARAF, ancêtre de l'ART), garante de l'accès libre et non discriminatoire des entreprises au réseau.

Dans le même temps, elle accorde aux régions d'établir leurs propres tarifs, sauf pour les tarifications des abonnés TER travail et élèves, étudiants. 

La concomitance de ces aspects dans une même loi montre que liberté tarifaire et ouverture à la concurrence vont de paire.

En juillet 2016, le plan Etat-Région acte la liberté tarifaire au profit de Régions. Elle sera effective au 1er janvier 2017.

Le volet "Transports" de cette plateforme, reconnaissant -prétendument pour des raisons d'équité face à l'Etat- le droit aux Régions à la liberté de fixer le prix des billets, montre qu'il s'agit là encore une fois d'une étape dans le processus de désengagement de l'Etat en matière ferroviaire. De plus, ce plan Etat-Région de 2016 lie la question tarifaire à celle de l'ouverture à la concurrence puisque, dès 2016, il est donné la possibilité aux Régions volontaires d'expérimenter d'autres opérateurs sur leurs lignes que l'opérateur historique.

https://regions-france.org/publications/communiques/zoom-volet-transports-mobilite-de-plateforme-etat-regions/

A compter du 1er janvier 2018, les Régions mettent donc en place leur gamme tarifaire sous des noms différents de façon à souligner leur identité (Tempo pour la Normandie, Breizh pour la Bretagne, Rémy pour les Pays-de-Loire, Zou Région Sud, Lio en Occitanie, etc). Celle-ci sera étendue aux anciennes lignes Intercités nouvellement transférées aux Régions à compter du 1erjanvier 2020.

Ainsi, la politique tarifaire varie d'une région à l'autre, chacune proposant sa gamme de prix. A cela il faut ajouter une façon très différente de prendre en charge les réductions liées aux cartes SNCF Avantage et Liberté, certaines Régions de les acceptant pas.

On assiste dans les faits à un démantèlement du réseau qui s'exprime pour le moment essentiellement au travers de cette "liberté tarifaire". SNCF Réseau reste gestionnaire pour l'infrastructure (Gestionnaire de l'infrastructure - GI). Des attaques à ce niveau sont néanmoins prévisibles, ce que nous verrons plus loin. Chaque label régional est considéré comme étant celui d'un opérateur pour soi, qu'il s'agisse de circulation régionale (la SNCF est à ce niveau prestataire de service) ou de circulations SNCF proprement dite (TGV, Ouigo, Intercités lesquels devraient être privatisés à l'horizon 2025). La continuité du service est mise à mal : la circulation d'une région à l'autre est rendue plus difficile tant du point de vue des tarifs que des correspondances.

En janvier 2022, quatre régions décident de ne plus appliquer le tarif national pour les passagers dont le trajet comporte une correspondance. Il s'agit des Régions Sud (anciennement PACA), Nouvelle Aquitaine, Pays de Loire et Normandie, compliquant la vie des voyageurs en cas d'échange ou de correspondance

On assiste dans les faits à un démantèlement du réseau qui s'exprime pour le moment essentiellement au travers de cette "liberté tarifaire". SNCF Réseau reste gestionnaire pour l'infrastructure (Gestionnaire de l'infrastructure - GI). Des attaques à ce niveau sont néanmoins prévisibles, ce que nous verrons plus loin (décret d'aplication de l'article 172 de la LOM). Chaque label régional est considéré comme étant celui d'un opérateur pour soi, qu'il s'agisse de circulation régionale (la SNCF est à ce niveau prestataire de service) ou de circulations SNCF proprement dite (TGV, Ouigo, Intercités lesquels devraient être privatisés à l'horizon 2025). La continuité du service est mise à mal : la circulation d'une région à l'autre est rendue plus difficile tant du point de vue des tarifs que des correspondances.

En janvier 2022, quatre régions décident de ne plus appliquer le tarif national pour les passagers dont le trajet comporte une correspondance. Il s'agit des Régions Sud (anciennement PACA), Nouvelle Aquitaine, Pays de Loire et Normandie, compliquant la vie des voyageurs en cas d'échange ou de correspondance

Voulant affirmer leur droit à la liberté tarifaire, les Régions peuvent également par certaines décisions remettre en cause les conditions d'accessibilité au transport ferroviaire. Les cas les plus récents sont la Normandie et la Région Sud. Mais également, la suppression du pass Jeune TER de France acté pour l'été 2022 via l'association Régions de France.  En 2021, 84000 pass vendus à des jeunes pour voyager & de leur faire aimer le train.

En Normandie, pour des prétextes d'occupation des places, la Région met en place la réservation obligatoire dans les gammes Krono+ et Krono pour les abonnés et les voyageurs occasionnels en semaine, supprime le billet régional d'accès immédiat au train par la suppression du billet journalier Tempo du vendredi au dimanche soir. Cela aboutit à une hausse déguisée du billet

En Région Sud, par décision du Conseil Régional du 24 juin, la Région Sud supprime des cartes de réduction sur son réseau, ce qui représente une augmentation non négligeable des tarifs pour les voyageurs. Dans le même temps, elle différencie les offres selon la provenance régionale du voyageur.

Ces mesures préparent de nouvelles ouvertures à la concurrence, la Région Sud étant la première à avoir attribué un lot d'exploitation à un opérateur privé, en l'occurrence la ligne Nice Marseille à Transdev.

3- La place des AOT et des AOM dans la gestion du réseau

la LOM a créé le contrat opérationnel de mobilité, document contractuel conclu par la région avec les principaux acteurs de la mobilité sur le territoire : les AOM, les syndicats mixtes de coordination dit « SRU », les départements et les gestionnaires de gares de voyageurs ou de pôle d'échanges multimodaux. Le contrat peut également associer, selon les spécificités du territoire sur lequel il est conclu, les EPCI, une région limitrophe ou tout autre partenaire (opérateur de transport, commune, ...).

Les autorités compétentes de manière obligatoire pour l’organisation de la mobilité (AOM) sont les communautés d’agglomération, les communautés urbaines, les métropoles et la métropole de Lyon.

Les syndicats mixtes et les PETR (pôles d’équilibre territorial et ruraux) peuvent également devenir AOM, suite à un transfert de cette compétence de la part de leurs membres.

Cette compétence n’est en revanche pas obligatoire pour les communautés de communes, qui ont, à compter du 1^er juillet 2021, en vertu des dispositions de l’article L. 1231-1 du code des transports modifiées par la loi n° 2019-1428 du 24 décembre 2019 d'orientation des mobilités (LOM), soit devenir AOM et exercer la compétence sur leur territoire, soit laisser la région exercer cette compétence sur leur territoire « en substitution ».

Ces AOM, dont les missions ont été précisées par la LOM, ont la capacité à organiser un ou plusieurs des services  sur leur territoire. (voir article du GART ci-dessous).

Elles se distinguent de la région, AOM régionale (AOMR) qui est compétente pour les services d’intérêt régional (ex : tout service de transport qui dépasse le ressort territorial d’une AOM).

Pour la mise en œuvre de cette compétence, les AOM peuvent élaborer un plan de mobilité (PDM), document de planification régissant l'organisation du transport de personnes et de marchandises, la circulation et le stationnement sur son ressort territorial. Le PDM est obligatoire pour les AOM qui contiennent ou recoupent des agglomérations de plus de 100 000 habitants. Les AOM non soumises à PDM obligatoire ont la possibilité de mettre en place un PDM simplifié (PDMS), version allégée du PDM.  

Les AOM ont l’obligation d’instaurer un comité des partenaires, associant a minima des représentants d’usagers/d’habitants et des représentants des employeurs de façon à les associer à la politique de mobilité conduite sur le territoire.

Si elles organisent au moins un service régulier de transport public de personnes, les AOM peuvent prélever du versement mobilité (VM), impôt assis sur la masse salariale des entreprises d’au moins 11 salariés situées dans le ressort territorial de l’AOM, qui peut financer tout investissement et fonctionnement de services ou d’actions qui entrent dans le champ de compétence de l’AOM.

https://www.ecologie.gouv.fr/lorganisation-mobilite-en-france

4 - 2019-2020 : La Loi d'Organisation  des Mobilités et la gestion du réseau : le décret d'application de l'article 172. La multiplication des gestionnaires d'infrastructure.

Un outil pour l'ouverture à la concurrence et la mise aux enchères du réseau régional au opérateurs privés ligne pas ligne.

Le secteur du transport ferroviaire de voyageurs est cogéré par l'Etat et les Régions depuis depuis la loi de 2018 pour un nouveau pacte ferroviaire (article L. 2121-3 du code de transports).. Cette cogestion s'organise de la façon suivante : 

- l'État constitue l'autorité compétente pour l'organisation des services de transport ferroviaire de voyageur d'intérêt national (article L. 2121-1 du code des transports) ;

- Les régions constituent les autorités compétentes pour l'organisation des services de transport ferroviaire de voyageurs d'intérêt régional.  En Île-de-France, cette compétence est assurée par Île-de-France Mobilités.

L'un des enjeux majeurs dans la préservation du maillage du réseau, sont les lignes dites de "desserte fine du territoire". Connaissant un trafic faible (la moitié des ces lignes voient circuler moins de 18 trains par jour), une majorité sont à voie unique et peu électrifiées (15% le sont). Cependant, elle constituent 9000 km de voies sur les 27 000 du Réseau ferré National. Elles desservent, selon l'ART, 1/3 des gares du Réseau Ferré National. Elles sont donc un enjeu majeur de l'aménagement du territoire et du transfert de la route vers le rail (fret et voyageurs) dans un contexte d'urgence climatique.

L'article 172 étend les possibilités de transfert de la gestion des lignes aux Régions y compris leur entretien.

• Depuis 2014, le transfert était possible pour des « infrastructures ferroviaires ou d'installations de services appartenant à l'État » au profit d'une collectivité territoriale, à la demande de l'assemblée délibérante de celle-ci. Le périmètre de ces lignes est défini de manière limitative : peuvent être transférées, « soit les lignes que la personne publique bénéficiaire utilise ou envisage d'utiliser pour organiser des services de transport de personnes et qui sont séparées physiquement du reste du réseau ferré national, soit les lignes à faible trafic n'ayant pas été utilisées par des services de transport de personnes depuis plus de cinq ans »

Une fois le transfert effectué, la collectivité territoriale bénéficiaire devient propriétaire de l'infrastructure en lieu et place de l'État et détermine les modalités de gestion des lignes transférées.

• Depuis 2019 (LOM), est créée la possibilité, pour les autorités organisatrices de transport ferroviaire (AOTF), de solliciter le transfert de gestion de « lignes d'intérêt local ou régional à faible trafic du réseau ferré national » (article L. 2111-1-1 du code des transports). L'AOTF peut « confier à toute personne la pleine responsabilité de tout ou partie » des missions ainsi transférées.

En pratique, une convention technique est établie entre SNCF Réseau, l'autorité organisatrice de transport ferroviaire et les personnes responsables de la réalisation des missions de gestion de l'infrastructure sur les lignes considérées.

En clair, la gestion peut être transférée à d'autres que SNCF Réseau même si la propriété des lignes demeure à l'Etat.

• L'article L. 2111-9-1 A du code des transports introduit par la LOM permet le transfert de certaines missions de gestion en matière d'entretien et de développement des lignes considérées. Dans ce cas de figure, l'AOTF finance majoritairement les investissements de renouvellement ou de développement des lignes. L'AOTF conserve la possibilité de confier à « toute personne » tout ou partie des missions ainsi transférées.

Source des données :

Projet de loi relatif à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l'action publique locale

http://www.senat.fr/rap/a20-719/a20-7193.html

Les gestionnaires d'infrastructures

https://securite-ferroviaire.fr/les-exploitants-ferroviaires/les-gestionnaires-dinfrastructures

Remarque : lors de la discussion au sénat de l'article 9 de la loi dite de différenciation, la décentralisation, la déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l'action publique locale (3DS), les sénateurs de l'opposition, dont le Groupe communiste républicain et écologique, a présenté un amendement pour la préservation des voies ferrées existantes non circulées, afin de limiter leur transformation en voies vertes, pour préserver le futur.

Cet amendement a été repoussé par Jacqueline Gourault, alors ministre de la Cohésion des territoires et des Relations avec les collectivités territoriales au nom de la l'incitation aux demandes de transfert et à la "souplesse". L'un des objectifs avoués est la transformation des emprises en voies vertes.